Lic. María Evelia
López Maldonado
Auditora Especial de Legalidad
y Desempeño
La deuda pública es absolutamente incompatible con la democracia, puesto que compromete el patrimonio de futuras generaciones que ni siquiera han participado en un proceso electoral para elegir a los gobernantes
Alberto Benegas Lynch
El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) de la Cámara de Diputados elaboró el Diagnóstico de la Deuda Pública de las Entidades Federativas, publicado el 1 de abril de 2016; de acuerdo con su contenido, nuestro país sufre un grave deterioro de sus finanzas públicas a nivel subnacional. El evidente endeudamiento de las entidades federativas alcanza niveles poco manejables que ponen en grave riesgo la sustentabilidad financiera de los gobiernos locales; de hecho, desde finales de los años ochenta, los estados han incrementado su déficit.
Sobre el particular, resulta interesante destacar algunas de las cifras contenidas en el Diagnóstico; por ejemplo, la entidad federativa más endeudada del país es «la Ciudad de México, con más de 71 mil millones de pesos, seguida de los estados de: Nuevo León (63,832.0 mdp); Veracruz (45,879.8 mdp); Chihuahua (42,762.1 mdp); y Estado de México (41,697.9 mdp)».
Por el contrario, los estados menos endeudados son: «Tlaxcala (33.0 mdp), Campeche (1,538.7 mdp), Querétaro (1,626.1 mdp), Baja California Sur (2,315.9 mdp) y Yucatán (2,374.6 mdp)».
El Diagnóstico resalta que en el caso del estado de Tlaxcala, su Constitución Política no contiene la facultad de financiar sus ingresos con déficit, y este hecho explica la significativa diferencia con respecto a otros estados de nuestro país.
Al respecto, la deuda de 33 millones de pesos que tiene Tlaxcala es por los empréstitos contratados por municipios de esta entidad federativa, y no por créditos solicitados por el Ejecutivo del Estado (CEFP, 2016).
Asimismo, el estudio señala que «las cinco entidades federativas con mayor deuda como proporción de las Participaciones Federales son: Quintana Roo (269.5%), Coahuila (261.5%), Chihuahua (228%), Nuevo León (220.6%) y Veracruz (133.31%). Los porcentajes de los primeros cuatros estados anteriores son relativamente altos; estos estados y municipios tendrían que erogar al menos durante dos ejercicios fiscales el total de sus Participaciones Federales para hacer frente a las obligaciones financieras» (CEFP, 2016: 23)
Las cifras antes citadas nos dan la pauta para entender la importancia de la estabilidad de las finanzas en nuestro país y las razones por las que el titular del Poder Ejecutivo Federal, en la búsqueda de soluciones al creciente endeudamiento de las entidades federativas y municipios, incorporó en el documento denominado Pacto por México1, el compromiso número 68, estableciendo que:
Se expedirá una nueva Ley Nacional de Responsabilidad Hacendaria y Deuda Pública para las Entidades Federativas y los Municipios regulando el acceso a la fuente de pago y las garantías de la Federación para el endeudamiento subnacional.
En un primer momento, la intención expresada por el Ejecutivo Federal se materializa el 26 de mayo de 2015, con la promulgación del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios.
Esta nueva ley establece criterios de responsabilidad hacendaria y financiera para entidades federativas y municipios.
Posteriormente, derivado de la reforma constitucional y los trabajos realizados en el Congreso, el Ejecutivo Federal promulga el 27 de abril de 2016, la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios; asimismo, en esa fecha, se publica en el Diario Oficial de la Federación, las reformas correspondientes a la Ley de Coordinación Fiscal; la Ley General de Deuda Pública y la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
Esta nueva legislación tiene por objeto establecer los criterios generales de responsabilidad hacendaria y financiera que regirán a las entidades federativas y los municipios; así como a sus respectivos entes públicos, para el manejo sostenible de las finanzas públicas, para el uso responsable de la deuda pública; así como fortalecer la rendición de cuentas y la transparencia.
Debemos destacar, cinco aspectos de esta ley:
a) Reglas y estándares de disciplina financiera: el cumplimiento de estas reglas debe permitir que los gobiernos subnacionales se rijan por principios de responsabilidad hacendaria, los cuales les permitan mantener un adecuado equilibrio de sus finanzas públicas.
b) Nuevas obligaciones para la contratación responsable de deuda: es decir, que se contrate deuda a un menor costo financiero, de manera transparente, con fines que tengan beneficios, pues la deuda deberá ser utilizada para inversión pública productiva.
c) Deuda estatal garantizada: los estados y municipios podrán contar con el aval del Gobierno de la República para acceder a un financiamiento más barato.
d) La creación de un Registro Público Único para transparentar obligaciones financieras: para inscribir y transparentar los financiamientos y obligaciones contraídas.
e) Se establece un Sistema de Alertas de Deuda Pública para Estados y Municipios: este sistema se realizará con base en tres indicadores: de Deuda Pública y Obligaciones sobre ingresos de libre disposición; de Obligaciones de Corto Plazo y Proveedores Contratistas sobre ingresos totales; y de Obligaciones de Corto Plazo, y Proveedores y Contratistas sobre ingresos totales.
El Diagnóstico elaborado por el CEFD de la Cámara de Diputados, publicado antes de la promulgación de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, revela en su cifras y datos el excesivo endeudamiento que existe en las entidades federativas y, además, el riesgo de llegar al incumplimiento de pago de las obligaciones contraídas.
En razón de ello, la ley referida contiene en sus disposiciones limitaciones al endeudamiento tanto a largo como a corto plazo, contenidas en el Título Tercero, De la Deuda Pública y Obligaciones, a partir del artículo 22 y demás subsecuentes.
Sobre este aspecto, destacamos lo siguiente:
a) Los entes públicos no pueden contratar directa o indirectamente ningún tipo de crédito con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, ni con nadie en moneda extranjera;
b) Las legislaturas locales, con el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, autorizarán la contratación de deuda, previo análisis de la capacidad de pago, el destino y las garantías;
c) Los entes públicos sólo podrán contraer obligaciones o financiamientos cuando se destinen a inversiones públicas productivas y a refinanciamientos o reestructura;
d) No se necesitará autorización del Congreso cuando se trate de operaciones de refinanciamientos o reestructura, siempre y cuando se cumpla con lo previsto en las fracciones I, II y III del artículo 23 de la Ley; es decir, haya una mejora en la tasa de interés; no se incremente el saldo insoluto; y no se amplíe el plazo de vencimiento original de los financiamientos respectivos;
e) Tratándose de la contratación de financiamientos y obligaciones a través del mercado bursátil, el ente público deberá fundamentar en el propio documento de su colocación las razones por las cuales el mercado bursátil es la mejor opción.
Los estados y municipios pueden contraer obligaciones financieras, siempre que no excedan 6% de sus ingresos totales.
Por otra parte, en términos del artículo 30 de la ley, con relación a la Contratación de Obligaciones a Corto Plazo, las entidades federativas y los municipios podrán contraer obligaciones sin mediar autorización de las legislaturas locales, siempre y cuando se cumplan los siguientes supuestos:
a) Las obligaciones financieras no deben exceder 6% de los ingresos totales aprobados en su Ley de Ingresos, sin incluir financiamiento neto.
b) Las obligaciones deben ser totalmente pagadas a más tardar tres meses antes de que concluya el periodo de gobierno de la administración correspondiente, y no podrán contratar nuevamente obligaciones a corto plazo durante los últimos tres meses.
c) Las obligaciones a corto plazo deben ser quirografarias.
d) Deben inscribirse en el Registro Público Único.
Los recursos obtenidos de la contratación de deuda a corto plazo deben destinarse exclusivamente para necesidades de liquidez temporal, además se deberá transparentar toda la información correspondiente y calcular la tasa efectiva.
Asimismo, la deuda a corto plazo no podrá ser objeto de refinanciamiento o restructura en un plazo no mayor de un año; la única excepción sería con un objetivo muy particular: que el monto restante sea ejercido en inversión pública productiva.
En el entorno actual, el manejo de la deuda en las entidades federativas ha sido objeto de preocupación y del establecimiento de acciones para llevar a cabo renegociaciones, además de buscar alternativas de pago con mejores tasas de interés. Es de resaltar que los recursos obtenidos en los estados a través de deuda pública, en su gran mayoría, no se destinaron para inversión pública productiva, por el contrario, se utilizaron para el pago de gasto corriente, entre otros aspectos.
Estas disposiciones en materia de disciplina financiera, obligan a las entidades federativas a crear una nueva política de ingresos, gasto y deuda para poder cumplir con lo establecido en la nueva legislación.
De igual manera, los estados con un nivel alto de deuda corren el riesgo de incumplimiento de pago, en razón de cambios en circunstancias o condiciones económicas, lo cual podría afectar la capacidad de pago oportuno.
Las disposiciones referidas a la contratación de deuda a corto plazo permitirán que, en el caso de los municipios, puedan solventar necesidades de liquidez temporal, sin que ello implique la transferencia de la deuda a una siguiente administración. En diciembre del presente año, concluirá el periodo de cuatro años de la administración municipal en el estado de Veracruz, por lo que los alcaldes aún en funciones deberán cubrir la deuda que hayan contratado a corto plazo antes de que concluya su administración.
La Auditoría Superior de la Federación (ASF) y el Órgano de Fiscalización del Estado (ORFIS) tienen facultades plenas para verificar el cumplimiento de la presente ley.
Finalmente, en la búsqueda de finanzas sanas, los estados y municipios deberán reducir el gasto corriente; los ayuntamientos, por ejemplo, deben actualizar sus bases catastrales y establecer una estrategia para mejorar sus ingresos por concepto de impuesto predial; asimismo, deben buscar fuentes adicionales de financiamiento para proyectos de inversión.
Si es verdad que, «La mejor ley es la que se aplica», entonces la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios pondrá un freno al creciente endeudamiento de los gobiernos estatales y los municipios de nuestro país.
Pacto por México, un conjunto de Acuerdos suscritos el 2 de diciembre de 2012 por el Presidente de la República, Enrique Peña Nieto y los Dirigentes de los partidos PRI, PAN y PRD para impulsar las reformas estructurales; las tres primeras iniciativas que se acordaron presentar al Congreso fueron en materia de Educación, Telecomunicaciones, Responsabilidad Hacendaria y Deuda Pública para estados y municipios.
Bibliografía
Diagnóstico de la Deuda Pública de las Entidades Federativas. Abril 1, 2016, Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Cámara de Diputados, LXIII Legislatura.
Pacto por México, Acuerdo político nacional firmado el 2 de diciembre de 2012. http://pactopormexico.org/
Decreto por el que se reforman adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de disciplina financiera, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de mayo de 2015.
Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de abril de 2016.